История 1. Как люди 500 лет умирали от цинги, при этом владея знаниями, как лечить эту болезнь.
В 1500 году до н.э. египтяне знали, что если будешь есть печень, то будешь лучше видеть в темноте. Они не подозревали про существование витамина А, но уже понимали как он действует. Точно также европейцы в 1400-х годах не подозревали про существование витамина С, но знали, что свежая еда и цитрусовые предотвращают появление цинги.
Но дальше произошло то, что можно было бы назвать комедией ошибок, над которой не особо посмеешься. Европейцы, которые вообще-то считают себя довольно умным народом, по меньшей мере семь раз забыли и переоткрыли этот секрет борьбы со страшной болезнью, которая унесла жизни более миллиона моряков, больше, чем погибло во всех морских сражениях за тот же самый период. А ведь цинга бушевала и на суше, в осажденных крепостях, тюрьмах, удаленных поселках. Васко де Гама, первооткрыватель Индии, а затем Губернатор Португальской Индии и вице-король Индии, из-за цинги потерял 100 человек из 160 в своей экспедиции.
Почему же европейцы, которые знали как лечить цингу в 1400-х, переоткрывали это знание в 1593, 1614, 1707, 1734, 1747, 1794, пока, наконец, в 1904 году не выяснили все окончательно? Ответ простой - плохая коммуникация и неважное состояние науки.
Люди - это одни из немногих животных, организм которых не вырабатывает витамин С. Но при нормальном питании мы получаем его в достатке с пищей, и его запаса в организме хватает на 4 недели. Если мы будем только тратить запасы, например, питаться только консервами и макаронами, то через 4 недели может начаться цинга. Тонкость здесь заключается в том, что витамин С разрушается при высокой температуре, например, при готовке и на открытом воздухе, так что в обработанной еде или в еде, которая долго хранилась, вы его не обнаружите. В 1400-х годах итальянские моряки знали, что цитрусовые фрукты предотвращают появление цинги, а португальские моряки даже выращивали апельсиновые деревья на островах, которые лежали вдоль морских путей, но это знание было впоследствие утрачено.
Но что же случилось с повторными открытиями этого знания в 1593, 1614, 1707 и далее? Ведь цинга уносила жизни еще сотни лет подряд? Почему великие державы потеряли 1,000,000 подготовленных моряков от этой болезни, все время владея простым и доступным секретом ее лечения? Открытия 1593-1794 были просто проигнорированы, потому что шли вразрез с общепринятым тогда представлением, что цинга вызывалась “внутренним гнилостным разложением, вызванным плохим пищеварением”. Да, я думаю, мало у кого хорошо пахло изо рта в то время, в эту идею было легко поверить. Британский флот в начале 19 века использовал лимоны для профилактики и лечения цинги, но это знание было утрачено в 1867 году, когда лимоны заменили соком лаймов. Сок - это обработанный фрукт, а если его еще подержать в тепле и на свету, и хранить в медных трубках, то витамина С в нем почти не останется. Но утрата соком лаймов лечебных свойств прошла незамеченной потому что корабли стали быстрее, плавания стали короче, питание на суше получше, и моряки просто не успевали потерять накопленные в организме запасы. Кто-то в снабжении, наверное, получил премию и звездочку за оптимизацию, а флот приобрел скрытую проблему. В длительных морских походах моряки продолжали умирали от цинги, и сок лаймов не спасал. И тогда выдвинули новую теорию, которая говорила, что цинга вызывается пищевым отравлением из-за некачественной пайки консервных банок, а некоторые даже говорили что причиной цинги был упадок боевого духа или плохая гигиена.
В 1907 году провели эксперименты на морских свинках. Это был удачный выбор подопытного животного, они точно также как и люди не вырабатывают витамин С в организме и поэтому у них может развиться цинга. И когда обнаружился факт, что свежая еда спасет от цинги, идея, наконец, прилипла и овладела общественностью. Мы все теперь знаем, что надо есть свежую пищу и пить витамин С. Цинга причинила огромное количество страданий, унесла множество жизней, и привела к огромным последствиям для человечества, потому что трудно ожидать милосердия к туземцам от команды моряков, у которых половина товарищей умерла на их глазах в страшных мучениях. И что печально, все это время люди владели знаниями по тому, как легко и просто лечить эту болезнь.
Что интересно, Петр 1 при создании морского флота организовал поставку лимонов и апельсинов с юга Европы, хотя обеспечение флота клюквой по американскому примеру или квашенной капустой по немецкому могло решить проблему гораздо проще. В 1932 году за окончательное доказательство того, что цинга вызывается недостатком витамина С, дали Нобелевскую премию.
Обобщение 1. Трансграничные объекты позволяют знаниям пересекать смысловые и терминологические барьеры.
Ситуация с цингой четко показывает, что если есть непонятная ситуация, для описания которой у нас не хватает общепринятых понятий, то мы можем долгое время не делать никакого прогресса в решении проблемы, а там, где прогресс есть, мы его не видим, не ценим и в конце концов утрачиваем. Люди не владели концепцией витаминов и не могли рассуждать в логике их недостатка, поэтому не могли планомерно решать проблему цинги. И эта ситуация в меньшем масштабе повторяется сейчас, когда команды не знают, что делать с сайтом, который не генерирует лиды, с отделом продаж, который не дает объемы и прибыль, с системой CRM, которую уже целый год не могут интегрировать с базами данных и не могут объяснить в чем проблема, с учебными курсами, через которые проходят тысячи людей и выходят ровно с тем же уровнем знаний, с каким приходили на курсы, с предприятиями, которые проходят через 12 реорганизацию-реинжиниринг и перестройку бизнес-процессов без видимого финансового результата. Во всех этих ситуациях у людей не хватает знаний о “витамине С”, и у них нет механизмов и инструментов для целенаправленного поиска этого “витамина С”. Там, где есть прогресс, он не замечается, скрытые знания уходят вместе с носителями, открытий, которые меняют реальность предприятия, все меньше. Хотя внутри организаций наверняка хранятся знания, которые бы много что изменили, если бы их распространили по всему предприятию.
И тут на помощь могут прийти трансграничные объекты, т.н. boundary objects. Это достаточно известное на английском языке понятие, Google выдает 245,000 результатов по запросу "boundary objects", а сама тема была на пике популярности 15 лет назад:
https://trends.google.com/trends/explore?q=%2Fm%2F03hmq0g&date=all
Русское языковое сообщество переводит этот термин как “граничный объект” или “интерфейсный объект” https://www.multitran.com/m.exe?l1=1&l2=2&s=boundary%20object
Для слепых мудрецов, которые ощупывают слона, трансграничным объектом будет маленькая фигурка слона, которую один мудрец может ощупать целиком и понять о чем говорят другие мудрецы.
Если проиллюстрировать что такое трансграничный объект с помощью простенькой диаграммы, то получится что-то такое.
Есть система S, у которой есть пользователи A и B. У этих пользователей в голове есть представления, модели системы S, Sa и Sb соответственно. У них есть некие представления о том, какая система должна быть, это Sa’ и Sb’ соответственно. И они хотят изменить систему S на S’, для этого им нужны процессы изменения Pa и Pb. Эти пользователи могут говорить на разных языках, использовать разные термины, приписывать одним и тем же словам разные значения, работать в разных предметных областях и делать с системой разные вещи, выполнять разные процессы преобразования системы S в S’.
Чтобы эффективно договариваться о совместных действиях, им нужны трансграничные объекты Sx, Sx' и Px.
Примеры таких трансграничных объектов: план управления проектом, устав и паспорт проекта, канбан доска, wardley map, цепочка создания ценности и TLSC диаграмма, рабочий прототип в Эджайл разработке, модель жизненного цикла, архитектурная модель, CJM и т.п.
Литература дает следующий список:
- физические объекты, такие как прототипы (Carlile, P. R. (2004). Transferring, translating, and transforming: An integrative framework for managing knowledge across boundaries. Organization Science, 15(5), 555–568.),
- разделяемые ИТ-приложения (Pawlowski, S. D., & Robey, D. (2004). Bridging user organizations: Knowledge brokering and the work of information technology professionals. MIS Quarterly, 28(4), 645–672.),
- карты и модели (Star, S. L., & Griesemer, J. R. (1989). Institutional ecology, ‘Translations’ and boundary objects: Amateurs and professionals in Berkeley’s Museum of Vertebrate Zoology 1907-39. Social Studies of Science, 19(4), 387–420.),
- стандартизованные формы и хранилища (те же источники).
Здесь я разбираю модель сквозного процесса как трансграничный объект, который используется для координации подразделений и организаций в ходе цифровой трансформации.
Но из опыта все знают, что те же сводные планы проекта (integrated master schedule) и канбан-доски бывают качественные и пригодные для координации нескольких сотен или тысяч участников, а бывают просто отписками. Поэтому характеристики таких трансграничных объектов не ограничиваются формой, хотя она и важна, и ценность этого текста в том, что в нем дается обзор и разбор характеристик трансграничных объектов применительно к моделям сквозных процессов и процессной архитектуре в целом.
Чтобы глубже разобраться в этих характеристиках, я расскажу куда более сложную, но менее интересную историю про внедрение одной разделяемой ИТ-системы в госорганах и мэрии. Оригинал этой истории находится по адресу https://www.cc.gatech.edu/~keith/pubs/chi2010-scale.pdf конспект изложен в истории 2, см. ниже.
История 2. Система управления бизнес-процессами в госсекторе и местном самоуправлении - что помешало наладить взаимодействие
Обзор
У многих есть надежда на то, что внедрение информационных систем (ИС) в госсекторе позволит преобразовать процессы оказания государственных и муниципальных услуг и улучшить управляемость процессов оказания этих услуг. В этой работе изучен опыт ИС, которая используется на уровне как отдельных поставщиков и операторов услуг, так и на уровне мэрии и штата. Значимость этой работы в том, что в госсекторе и местном самоуправлении такие системы, которые используются на разных управленческих уровнях, пока недостаточно изучены.
Ключевые слова: совместная работа, госсектор, границы организации, полевые исследования, экосистема.
Вводная часть
Наиболее часто в отчетах по изучению опыта внедрения ИС изучаются внедрения в условиях, когда есть четкая организационная граница, очерчивающая контур организации и контур автоматизации процессов. В таких условиях ясно как организуется совместная работа, кто кому и что поручает. Это не говорит о том, что ограниченное таким образом внедрение будет простым, но даже для очень крупных предприятий со сложной органиграммой, контур автоматизации, полномочий и ответственности всегда достаточно четко ясен и понятен. В этом смысле все, что находится в границах одного предприятия, находится в рамках того, что мы в этой работе назвали масштабом (scale). И отличие этой работы в том, что мы разбираем внедрение ИС не в рамках одного масштаба, пусть даже сложного, а многомасштабное внедрение, на уровне поставщиков и операторов отдельных услуг, их объединений, городских комитетов, которые курируют работу поставщиков услуг на муниципальном уровне, и на федеральном уровне. И в этом плане внедрение ИС осложняется не только длительным циклом использования технологии, но и различными потребностями в функциональности ИС с точки зрения федеральных органов, муниципальных образований и собственно поставщиков услуг. Мы рассматриваем ИС как средство, которое способно навести мосты между различными участниками такой экосистемы, и рассказываем про то, как в таких условиях распространяется знание предметных областей, практики работы и распределяются полномочия и влияние между различными организациями, которые работают в рамках этой экосистемы.
Сектор госуслуг через призму многомасштабного контекста
В секторе госуслуг ИС часто используются в многомасштабном режиме. В этом плане такие ИС похожи на киберинфраструктуру, которой тоже пользуются самые различные не связанные между собой предприятия. Но что отличает внедрения ИС в госсекторе, так это: подотчетность надзорным органам, горизонтальное взаимодействие и наличие внутренних практик. Подотчетность возникает в виде обязательных требований к отчетности, горизонтальное взаимодействие необходимо так как поставщики и операторы отдельных услуг часто организованы в виде функциональных шахт и для оказания комплексных услуг необходимо координировать их усилия, а внутренние практики появляются из-за малосовместимых требований к ИС как с точки зрения хранения информации необходимой для составления обязательной отчетности, так и с точки зрения хранения информации, необходимой для оказания собственно самих услуг и ежедневного управления деятельностью и координации с другим поставщиками услуг.
Изучаемая ИС на местном уровне используется крайне разнообразным набором негосударственных организаций, которые обеспечивают разнообразные услуги гражданам. На региональном уровне эта же ИС используется для организации взаимодействия между поставщиками услуг гражданам и для направления усилий для достижения целей, которые установлены региональными законодательными актами. На уровне штата ИС используется для оценки результативности и корректировок законодательной базы. И, наконец, на уровне государства ИС используется для отслеживания распределения и исполнения бюджетных ассигнований. Как видим, данная ИС используется множеством не связанных между собой организаций, у каждой из которых свои цели, задачи, точки зрения и предположения о том, как надо использовать технологию.
Использование ИС в госсекторе
ИС позволяют собирать и использовать сложные наборы данных, которые иначе было бы невозможно собрать и обработать, вовлечь различных представителей граждан, общественных организаций и госорганов, создать более прозрачные госорганы, предоставить больше данных для принятия законодательных решений, выстроить процессы и устранить прерывания потоков работ. Но встает серьезный вопрос о том, кто будет иметь доступ к этим данным, кто будет контролировать их использование и определять что такое эффективное управление. Другой аспект этой проблемы заключается в том, что мало собирать больше данных, надо собирать более точные данные. Сбор данных требует участия заинтересованных сторон, которые представляют несколько совместно работающих организаций, и эти организации ориентированы на оказание услуг и на то, чтобы сделать работу, а не на точный и своевременный сбор данных. Проблема сбора усложняется еще и тем, что на земле всегда есть недостаток технической экспертизы, а ИС ориентированы на соответствие бюрократическим критериям полноты сбора обязательной по закону информации, а не на оптимальную поддержку операционной деятельности организаций, которые оказывают услуги гражданам.
Исследуемая ИС работает в многомасштабном контексте, данные собираются на нижних уровнях и консолидируются на верхних для проверки реализации законодательных и стратегических инициатив. Поэтому нужно понимать, что если исполнители заполняют в ИС только обязательную по закону информацию, то это влияет на качество информации в ИС и связь этой информации с реальной деятельностью организации.
В этом плане это опять-таки схоже с киберинфраструктурой, но только в сложном варианте. Во-первых, открытость научного сообщества, которое разрабатывает киберинфраструктуру, не имеет ничего общего с закрытостью госорганов и общественных организаций. Во-вторых, внедрение ИС в госорганах обязательное, а не добровольное, как на частных предприятиях. В третьих, на уровне общественных организаций есть диаметрально противоположные взгляды по тому, как надо оказывать помощь, и нет технической экспертизы по наладке и настройке ИС. Вдобавок, никто не хочет делиться информацией о том, у кого какие ресурсы есть, все организации конкурируют за одни и те же бюджетные средства, и это тоже накладывает отпечаток на внедрение ИС в госсекторе.
Похожая ситуация может происходить на одном предприятии, но в любом случае, даже на самом крупной предприятии есть единый центр, который может дать единое распоряжение по организации взаимодействия. В распределенной экосистеме такого центра принятия единых решений нет, что и приводит к кардинальным различиям в том, как различные организации используют одну и ту же ИС, какую информацию в нее вносят, что передают наверх и даже в том, работают ли они в ней вообще или просто ведут отчетность перед надзорными органами, а сами ведут дела на бумаге.
Контекст исследования
Исследование шло 1 год, проводилось множество интервью на всех уровнях - от исполнителей в некоммерческих организациях до служащих правительства штата Джорджия. Также был подробно опрошен поставщик ИС.
Если обобщить заданные вопросы, то их можно объединить в три больших вопроса:
1. Как каждая конкретная организация, на своем уровне, видит и использует ИС?
2. Как конкретно ИС пересекает границы между отдельными поставщиками и операторами услуг, региональными властями, правительством штата и государством и как поддерживает повестку этих организаций на каждом организационном уровне?
3. В чем состоят ключевые различие в том, как предполагалось будет использоваться ИС и как по факту она используется?
Происхождение ИС по управлению бизнес-процессами по обеспечению бездомных
До 2003 года не было никакой систематической отчетности в этой области, поэтому нельзя было оценить эффективность действующих программ по помощи бездомным. С 2003 года закон обязал штаты, муниципалитеты и некоммерческие организации собирать и предоставлять обязательную отчетность по программам помощи. В штате Джорджия сложилась особая ситуация, т.к. распространение получила одна ИС, в других штатах было закуплено множество различных ИС. Изучаемая ИС работала с середины 90-х, и некоммерческие организации, которые занимались помощью бездомным, согласовывали свои действия через эту ИС. Это наложило свой отпечаток на логику работу ИС, в частности, она была ориентирована на конкретные ситуации оказания помощи, а не на людей, которым оказывалась помощь, не на семьи и не на предотвращение бездомности. Автоматизация была оптимизирована на управление ночлежками.
После вступления законодательства в силу назначение ИС было изменено и она теперь должна была генерировать обязательную отчетность по оказанию помощи бездомным. Такое изменение назначения привело к задержке в реализации проекта 2 года, потому что пришлось перестраивать философию управления процессами.
Вторая проблема, которая возникла в ходе внедрения, заключалась в том, что логика обеспечения услуг сменилась логикой обеспечения исполнения требований законодательства, в результате организации стали меньше сотрудничать и стали более бюрократическими, стали защищать свои потребности в финансировании за счет бюджета, скрывать и утаивать информацию об имеющихся ресурсах.
Отдельные случаи оказания услуг стали намного менее важными, потому что отчетность требовала данных по демографии, а самих услуг стало куда больше. А сама структура данных, которая была построена от логики отдельных случаев оказания услуг, не позволяла построить качественную систему консолидации отчетности, тем более что сами организации за это время создали множество различных способов ведения записей о своей оперативной деятельности. Все это создавало множество случаев непонимания, несправедливости в распределении бюджетных средств и привело к разочарованиям в среде некоммерческих организаций.
Местный уровень
Некоторые некоммерческие организации принимали активное участие в разработке ИС. Для ряда организаций это был единственный инструмент управления данными, другие использовали бумажный документооборот, а в ИС вели только обязательную отчетность. Для большинства организаций использование ИС в основном было продиктовано необходимостью предоставлять обязательную отчетность, вести учетные данные по клиентам для того, чтобы отчитываться перед надзорными органами, обычно сразу на нескольких уровнях от муниципального до федерального. Трансформация из системы управления бизнес-процессами и кейсами в систему подачи отчетности не прошла для этих организаций бесследно, они были вынуждены создавать формы Excel и базы данных Access для составления этих отчетов. Понятно, что на такой шаг организации пошли от нужды, но само существование ручных процессов обработки данных поставило под вопрос целостность и доступность этих данных в самой ИС. Кроме того, при таком подходе именно сама форма отчетности, но никак не содержание стало приоритетом при работе с ИС.
Как нам объяснил директор компании, создавшей ИС, структура баз данных, которая лежала в ее основе, основывалась на информации вокруг оказания услуги, потому что именно так ранее координировались некоммерческие организации. Но даже и этот функционал использовался не всеми работники, которые были задействованы в работе над кейсами. Бывало такое, что в организации сидели работники на полную ставку или волонтеры, которые забивали в ИС данные из бумажных документов. Именно с организацией взаимодействия в ИС возникли наибольшие проблемы и для этого были две причины. Причина 1 - в целях защиты персональных данных информация была поделена на куски и данные по клиенту (например, его персональные данные и история обращений) хранились раздельно с разным уровнем доступа. Это усложнило получение полной информации по клиентам, что было важно при обработке повторных обращений. Вторая проблема была в некотором роде противоположностью первой, и она касалась отражения ресурсов некоммерческих организаций в общем доступе. В результате публикации активов всех организаций в общий доступ каждый стал видеть ресурсы каждого и некоторые организации получили потоки заявок на некоторые ресурсы, что нарушило их регулярную работу, и им пришлось перебрасывать клиентов из одного кабинета в другой.
Региональный уровень: планирование развития региона
На региональном уровне озабочены не столько эффективной работой на уровне отдельных некоммерческих организаций, сколько оказанием услуг особым сегментам крайне бедных и бездомных граждан. Кроме того, задачей регионального уровня было собрать вместе наиболее активных представителей местного уровня и заставить их говорить друг с другом.
На региональном уровне и выше не интересны операционные подробности, но нужна статистика по людям, которым оказали помощь. На региональном уровне наибольший интерес у пользователей ИС был к организации взаимодействия между операторами услуг и правительственными агентствами. Это взаимодействие диктовалось двухлетними планами развития. Офис мэра создавал рабочие группы и комитеты, целью которых являлось достижение заявленных уровней показателей региона. Это все накладывало отпечаток на то, какую информацию надо было вводить в ИС.
Этот баланс между реальной заботой о нуждающихся гражданах и стратегической работой лучше всего характеризует потребности пользователей регионального уровня в функционале ИС. Для поставщика ИС это означает, что надо увязывать требования 200 с лишним операторов услуг, а потом из введенных этими операторами данных генерировать отчетность, которая будет полезна на региональном и федеральном уровне.
Федеральный уровень: законодательство и измерение эффективности проводимой политики
На уровне штата ИС используется как агрегатор данных и потребность заключается в получении точных, полных и своевременных данных. Поэтому основная озабоченность пользователей на федеральном уровне заключалась в том, чтобы операторы услуг на местах на самом деле использовали ИС для работы и вводили данные. Иначе объем выделяемых бюджетных средств не соответствовал бы реальным потребностям в финансировании на местах и создало бы кризис ресурсного обеспечения в уже напряженной текущей ситуации. Кроме этого, пользователи на федеральном уровне были крайне обеспокоены соблюдением законодательства о защите персональных данных. Эта потребность в статистических данных и озабоченность в защите персональных данных граждан привела к перекосу в восприятии пользователями федерального уровня необходимого функционала системы. Им было практически все равно насколько она удобна и приемлема для обеспечения работы на местах, ключевым для них являлся объем и точность собираемой статистики.
Обсуждение
Наш разбор ситуации вокруг разделяемой ИС по управлению бизнес-процессами обеспечения бездомных показывает как вокруг нее появляются различные ожидания и интересы. И такая ситуация встречается все чаще по мере того, как все чаще ИС привлекаются для организации взаимодействия между различными операторами и госорганами.
Трансграничные объекты и классификации
Можно рассмотреть изучаемую ИС как трансграничный объект между гражданами, правительством, а также некоммерческими и муниципальными организациями, которые действуют как от лица правительства, так и от лица граждан.
В принципе, так изучаемая ИС и должна была работать - с одной стороны она должна была поддерживать ежедневную работу операторов услуг, при этом обеспечивать информацией региональный уровень об уровне этих услуг и обеспечивать информацией контур принятия законодательных решений.
Другим способом можно рассматривать изучаемую ИС в виде трансграничного объекта между масштабами. Но для этого ИС должна была обладать способностью порождать множественные представления хранимых данных и обеспечивать обсуждение и переговоры как вверх так и вниз по иерархическим уровням организаций.
Карлайл так характеризует трансграничные объекты: “Цена работы с новым для каждой группы не только в том, что им приходится изучать новое, но включает в себя и цену адаптации своих практик работы, приведение их в соответствие с полученными от другой группы знаниями на границе взаимодействия этих групп”. Другими словами, настоящая межфункциональная группа заставляет участников постоянно изменять свои практики работы по мере получения новой информации от других участников. Мало понять, что тебе пытаются сказать, надо еще и подумать, каких изменений это от тебя потребует, а потом еще и измениться. Это большой труд и трансграничный объект как раз уменьшает размер проблемы при такой сложной коммуникации.
Возвращаясь к рассматриваемой ИС, которая пересекает несколько организационных границ и является многомасштабной, то в данном примере ИС теряет основную функциональность и перестает качественно поддерживать ежедневную работу, а операторы услуг стараются только угадать чего хочет региональное и федеральное руководство. То есть низовые уровни изменяют свои практики, причем так, что гражданам становится хуже, но вот обратного процесса не происходит.
Продолжая цитировать Карлайла: “Не только сама коммуникация сложна, но также сложно улучшить качество обслуживания людей, потому что для того, чтобы достичь этого, надо как-то повлиять на другие функции и организационные уровни, которые и порождают отрицательные последствия для других из-за своего нежелания менять свои знания, а для этого если и есть, то лишь небольшое количество каналов”. Другими словами, чтобы качественно изменить услуги гражданам, в приведенном примере надо было менять способы работы на всех уровнях, чтобы низовые уровни не получали только ухудшение условий работы, рост бюрократии, неудобную для работы ИС, потому что это ухудшение в итоге привело к тому на верхнем уровне появилась недостоверная информация о том, что происходит “на земле”. Информация должна идти и сверху вниз и снизу вверх, а все организационные уровни должны изменять свои практики работы исходя из полученных новых знаний о работе всей системы.
В итоге все это приводит к тому, что ожидания между организационными уровнями расходятся, а ИС перестает быть трансграничным объектом, и становится инструментом надзора.
Перечитывая Ривердейла
Использование ИС действительно снизило повторный ввод персональных данных и упростило процесс получения услуги для обращающихся за помощью граждан, но вот польза от внедрения ИС для работников, которые занимаются делопроизводством, замылена размытой ответственностью и некорректным использованием системы в рамках экосистемы оказываемых услуг. В результате эффект внедрения сложно измерить, а выгоды сложно реализовать. После внедрения ИС экосистема операторов услуг во многом утратила дух низового взаимодействия из-за того, что ИС принуждала исполнителей к регуляторному соответствию, а не обеспечивала коллаборацию.
Кроме того, ИС не заменила существующие социальные каналы взаимодействия и поэтому поставщики и операторы услуг не воспринимали ее полезной в этом плане. Для них это был еще один набор отчетов, которые надо заполнить для начальства.
Полученные знания и опыт
Чтобы ИС подобного класса приносили ожидаемые выгоды, мы думаем, надо иметь куда более настраиваемые под конкретные нужды решения. В таком случае сценарии использования ИС могут сместиться от обеспечения регуляторного соответствия к подходу система-как-средство-коммуникации. Но к сожалению, у подобного подхода мало шансов на реализацию в такой зарегулированной среде и к тому же где найти технических специалистов, которые бы смогли обеспечить настройку этой системы под конкретные нужды “на земле”?
Кроме того, стало понятно, что у разных заинтересованных сторон принципиально разные представления о том, какие данные нужно хранить в системе, какая степень формализации процессов необходима, и в общем как найти тот баланс между локальным знанием, которое быстро меняется, и достаточно стабильными категориями данных, которые нужны для построения отчетности и направления развития разнообразной экосистемы.
И, наконец, есть соображения о том, как мы классифицируем работу, которая происходит на разных организационных уровнях, в разных масштабах. Примером может быть выбор что отслеживать - людей или случаи оказания помощи, федералам важно первое, а “на земле” важно второе. И такие выборы приводят к кардинальным последствиям, когда речь заходит о передаче данных из ИС от одного организационного уровня к другому. Например, в изучаемом случае установленная на старте внедрения жесткая таксономия услуг привела к тому, что по мере развития экосистемы и увеличения количества предоставляемых услуг, стало непонятно куда их вписывать. Метаданные перестали описывать данные и отчетность на разных уровнях попросту разошлась и потеряла смысл. В результате некоторые операторы перестали поддерживать каталоги услуг и попросту вели в ИС обязательную отчетность.
Выводы
ИС, которые пересекают границы организаций, относятся к особому классу систем, который сейчас слабо изучен. На внедрение таких систем влияет динамика власти, организационные политики, неравномерность распределения работы и выгод, особенно по мере специализации операторов услуг, и все это существует в жесткой регуляторной среде. Такая дихотомия создает совсем другой набор развилок при внедрении ИС, потому что нужно найти баланс между принуждением к внедрению ИС для обеспечения регуляторного соответствия и освоением функционала ИС операторами услуг для улучшения процесса оказания услуг.
В 1500 году до н.э. египтяне знали, что если будешь есть печень, то будешь лучше видеть в темноте. Они не подозревали про существование витамина А, но уже понимали как он действует. Точно также европейцы в 1400-х годах не подозревали про существование витамина С, но знали, что свежая еда и цитрусовые предотвращают появление цинги.
Но дальше произошло то, что можно было бы назвать комедией ошибок, над которой не особо посмеешься. Европейцы, которые вообще-то считают себя довольно умным народом, по меньшей мере семь раз забыли и переоткрыли этот секрет борьбы со страшной болезнью, которая унесла жизни более миллиона моряков, больше, чем погибло во всех морских сражениях за тот же самый период. А ведь цинга бушевала и на суше, в осажденных крепостях, тюрьмах, удаленных поселках. Васко де Гама, первооткрыватель Индии, а затем Губернатор Португальской Индии и вице-король Индии, из-за цинги потерял 100 человек из 160 в своей экспедиции.
Почему же европейцы, которые знали как лечить цингу в 1400-х, переоткрывали это знание в 1593, 1614, 1707, 1734, 1747, 1794, пока, наконец, в 1904 году не выяснили все окончательно? Ответ простой - плохая коммуникация и неважное состояние науки.
Люди - это одни из немногих животных, организм которых не вырабатывает витамин С. Но при нормальном питании мы получаем его в достатке с пищей, и его запаса в организме хватает на 4 недели. Если мы будем только тратить запасы, например, питаться только консервами и макаронами, то через 4 недели может начаться цинга. Тонкость здесь заключается в том, что витамин С разрушается при высокой температуре, например, при готовке и на открытом воздухе, так что в обработанной еде или в еде, которая долго хранилась, вы его не обнаружите. В 1400-х годах итальянские моряки знали, что цитрусовые фрукты предотвращают появление цинги, а португальские моряки даже выращивали апельсиновые деревья на островах, которые лежали вдоль морских путей, но это знание было впоследствие утрачено.
Но что же случилось с повторными открытиями этого знания в 1593, 1614, 1707 и далее? Ведь цинга уносила жизни еще сотни лет подряд? Почему великие державы потеряли 1,000,000 подготовленных моряков от этой болезни, все время владея простым и доступным секретом ее лечения? Открытия 1593-1794 были просто проигнорированы, потому что шли вразрез с общепринятым тогда представлением, что цинга вызывалась “внутренним гнилостным разложением, вызванным плохим пищеварением”. Да, я думаю, мало у кого хорошо пахло изо рта в то время, в эту идею было легко поверить. Британский флот в начале 19 века использовал лимоны для профилактики и лечения цинги, но это знание было утрачено в 1867 году, когда лимоны заменили соком лаймов. Сок - это обработанный фрукт, а если его еще подержать в тепле и на свету, и хранить в медных трубках, то витамина С в нем почти не останется. Но утрата соком лаймов лечебных свойств прошла незамеченной потому что корабли стали быстрее, плавания стали короче, питание на суше получше, и моряки просто не успевали потерять накопленные в организме запасы. Кто-то в снабжении, наверное, получил премию и звездочку за оптимизацию, а флот приобрел скрытую проблему. В длительных морских походах моряки продолжали умирали от цинги, и сок лаймов не спасал. И тогда выдвинули новую теорию, которая говорила, что цинга вызывается пищевым отравлением из-за некачественной пайки консервных банок, а некоторые даже говорили что причиной цинги был упадок боевого духа или плохая гигиена.
В 1907 году провели эксперименты на морских свинках. Это был удачный выбор подопытного животного, они точно также как и люди не вырабатывают витамин С в организме и поэтому у них может развиться цинга. И когда обнаружился факт, что свежая еда спасет от цинги, идея, наконец, прилипла и овладела общественностью. Мы все теперь знаем, что надо есть свежую пищу и пить витамин С. Цинга причинила огромное количество страданий, унесла множество жизней, и привела к огромным последствиям для человечества, потому что трудно ожидать милосердия к туземцам от команды моряков, у которых половина товарищей умерла на их глазах в страшных мучениях. И что печально, все это время люди владели знаниями по тому, как легко и просто лечить эту болезнь.
Что интересно, Петр 1 при создании морского флота организовал поставку лимонов и апельсинов с юга Европы, хотя обеспечение флота клюквой по американскому примеру или квашенной капустой по немецкому могло решить проблему гораздо проще. В 1932 году за окончательное доказательство того, что цинга вызывается недостатком витамина С, дали Нобелевскую премию.
Обобщение 1. Трансграничные объекты позволяют знаниям пересекать смысловые и терминологические барьеры.
Ситуация с цингой четко показывает, что если есть непонятная ситуация, для описания которой у нас не хватает общепринятых понятий, то мы можем долгое время не делать никакого прогресса в решении проблемы, а там, где прогресс есть, мы его не видим, не ценим и в конце концов утрачиваем. Люди не владели концепцией витаминов и не могли рассуждать в логике их недостатка, поэтому не могли планомерно решать проблему цинги. И эта ситуация в меньшем масштабе повторяется сейчас, когда команды не знают, что делать с сайтом, который не генерирует лиды, с отделом продаж, который не дает объемы и прибыль, с системой CRM, которую уже целый год не могут интегрировать с базами данных и не могут объяснить в чем проблема, с учебными курсами, через которые проходят тысячи людей и выходят ровно с тем же уровнем знаний, с каким приходили на курсы, с предприятиями, которые проходят через 12 реорганизацию-реинжиниринг и перестройку бизнес-процессов без видимого финансового результата. Во всех этих ситуациях у людей не хватает знаний о “витамине С”, и у них нет механизмов и инструментов для целенаправленного поиска этого “витамина С”. Там, где есть прогресс, он не замечается, скрытые знания уходят вместе с носителями, открытий, которые меняют реальность предприятия, все меньше. Хотя внутри организаций наверняка хранятся знания, которые бы много что изменили, если бы их распространили по всему предприятию.
И тут на помощь могут прийти трансграничные объекты, т.н. boundary objects. Это достаточно известное на английском языке понятие, Google выдает 245,000 результатов по запросу "boundary objects", а сама тема была на пике популярности 15 лет назад:
https://trends.google.com/trends/explore?q=%2Fm%2F03hmq0g&date=all
Русское языковое сообщество переводит этот термин как “граничный объект” или “интерфейсный объект” https://www.multitran.com/m.exe?l1=1&l2=2&s=boundary%20object
Для слепых мудрецов, которые ощупывают слона, трансграничным объектом будет маленькая фигурка слона, которую один мудрец может ощупать целиком и понять о чем говорят другие мудрецы.
Если проиллюстрировать что такое трансграничный объект с помощью простенькой диаграммы, то получится что-то такое.
Есть система S, у которой есть пользователи A и B. У этих пользователей в голове есть представления, модели системы S, Sa и Sb соответственно. У них есть некие представления о том, какая система должна быть, это Sa’ и Sb’ соответственно. И они хотят изменить систему S на S’, для этого им нужны процессы изменения Pa и Pb. Эти пользователи могут говорить на разных языках, использовать разные термины, приписывать одним и тем же словам разные значения, работать в разных предметных областях и делать с системой разные вещи, выполнять разные процессы преобразования системы S в S’.
Литература дает следующий список:
- физические объекты, такие как прототипы (Carlile, P. R. (2004). Transferring, translating, and transforming: An integrative framework for managing knowledge across boundaries. Organization Science, 15(5), 555–568.),
- разделяемые ИТ-приложения (Pawlowski, S. D., & Robey, D. (2004). Bridging user organizations: Knowledge brokering and the work of information technology professionals. MIS Quarterly, 28(4), 645–672.),
- карты и модели (Star, S. L., & Griesemer, J. R. (1989). Institutional ecology, ‘Translations’ and boundary objects: Amateurs and professionals in Berkeley’s Museum of Vertebrate Zoology 1907-39. Social Studies of Science, 19(4), 387–420.),
- стандартизованные формы и хранилища (те же источники).
Здесь я разбираю модель сквозного процесса как трансграничный объект, который используется для координации подразделений и организаций в ходе цифровой трансформации.
Но из опыта все знают, что те же сводные планы проекта (integrated master schedule) и канбан-доски бывают качественные и пригодные для координации нескольких сотен или тысяч участников, а бывают просто отписками. Поэтому характеристики таких трансграничных объектов не ограничиваются формой, хотя она и важна, и ценность этого текста в том, что в нем дается обзор и разбор характеристик трансграничных объектов применительно к моделям сквозных процессов и процессной архитектуре в целом.
Чтобы глубже разобраться в этих характеристиках, я расскажу куда более сложную, но менее интересную историю про внедрение одной разделяемой ИТ-системы в госорганах и мэрии. Оригинал этой истории находится по адресу https://www.cc.gatech.edu/~keith/pubs/chi2010-scale.pdf конспект изложен в истории 2, см. ниже.
История 2. Система управления бизнес-процессами в госсекторе и местном самоуправлении - что помешало наладить взаимодействие
Обзор
У многих есть надежда на то, что внедрение информационных систем (ИС) в госсекторе позволит преобразовать процессы оказания государственных и муниципальных услуг и улучшить управляемость процессов оказания этих услуг. В этой работе изучен опыт ИС, которая используется на уровне как отдельных поставщиков и операторов услуг, так и на уровне мэрии и штата. Значимость этой работы в том, что в госсекторе и местном самоуправлении такие системы, которые используются на разных управленческих уровнях, пока недостаточно изучены.
Ключевые слова: совместная работа, госсектор, границы организации, полевые исследования, экосистема.
Вводная часть
Наиболее часто в отчетах по изучению опыта внедрения ИС изучаются внедрения в условиях, когда есть четкая организационная граница, очерчивающая контур организации и контур автоматизации процессов. В таких условиях ясно как организуется совместная работа, кто кому и что поручает. Это не говорит о том, что ограниченное таким образом внедрение будет простым, но даже для очень крупных предприятий со сложной органиграммой, контур автоматизации, полномочий и ответственности всегда достаточно четко ясен и понятен. В этом смысле все, что находится в границах одного предприятия, находится в рамках того, что мы в этой работе назвали масштабом (scale). И отличие этой работы в том, что мы разбираем внедрение ИС не в рамках одного масштаба, пусть даже сложного, а многомасштабное внедрение, на уровне поставщиков и операторов отдельных услуг, их объединений, городских комитетов, которые курируют работу поставщиков услуг на муниципальном уровне, и на федеральном уровне. И в этом плане внедрение ИС осложняется не только длительным циклом использования технологии, но и различными потребностями в функциональности ИС с точки зрения федеральных органов, муниципальных образований и собственно поставщиков услуг. Мы рассматриваем ИС как средство, которое способно навести мосты между различными участниками такой экосистемы, и рассказываем про то, как в таких условиях распространяется знание предметных областей, практики работы и распределяются полномочия и влияние между различными организациями, которые работают в рамках этой экосистемы.
Сектор госуслуг через призму многомасштабного контекста
В секторе госуслуг ИС часто используются в многомасштабном режиме. В этом плане такие ИС похожи на киберинфраструктуру, которой тоже пользуются самые различные не связанные между собой предприятия. Но что отличает внедрения ИС в госсекторе, так это: подотчетность надзорным органам, горизонтальное взаимодействие и наличие внутренних практик. Подотчетность возникает в виде обязательных требований к отчетности, горизонтальное взаимодействие необходимо так как поставщики и операторы отдельных услуг часто организованы в виде функциональных шахт и для оказания комплексных услуг необходимо координировать их усилия, а внутренние практики появляются из-за малосовместимых требований к ИС как с точки зрения хранения информации необходимой для составления обязательной отчетности, так и с точки зрения хранения информации, необходимой для оказания собственно самих услуг и ежедневного управления деятельностью и координации с другим поставщиками услуг.
Изучаемая ИС на местном уровне используется крайне разнообразным набором негосударственных организаций, которые обеспечивают разнообразные услуги гражданам. На региональном уровне эта же ИС используется для организации взаимодействия между поставщиками услуг гражданам и для направления усилий для достижения целей, которые установлены региональными законодательными актами. На уровне штата ИС используется для оценки результативности и корректировок законодательной базы. И, наконец, на уровне государства ИС используется для отслеживания распределения и исполнения бюджетных ассигнований. Как видим, данная ИС используется множеством не связанных между собой организаций, у каждой из которых свои цели, задачи, точки зрения и предположения о том, как надо использовать технологию.
Использование ИС в госсекторе
ИС позволяют собирать и использовать сложные наборы данных, которые иначе было бы невозможно собрать и обработать, вовлечь различных представителей граждан, общественных организаций и госорганов, создать более прозрачные госорганы, предоставить больше данных для принятия законодательных решений, выстроить процессы и устранить прерывания потоков работ. Но встает серьезный вопрос о том, кто будет иметь доступ к этим данным, кто будет контролировать их использование и определять что такое эффективное управление. Другой аспект этой проблемы заключается в том, что мало собирать больше данных, надо собирать более точные данные. Сбор данных требует участия заинтересованных сторон, которые представляют несколько совместно работающих организаций, и эти организации ориентированы на оказание услуг и на то, чтобы сделать работу, а не на точный и своевременный сбор данных. Проблема сбора усложняется еще и тем, что на земле всегда есть недостаток технической экспертизы, а ИС ориентированы на соответствие бюрократическим критериям полноты сбора обязательной по закону информации, а не на оптимальную поддержку операционной деятельности организаций, которые оказывают услуги гражданам.
Исследуемая ИС работает в многомасштабном контексте, данные собираются на нижних уровнях и консолидируются на верхних для проверки реализации законодательных и стратегических инициатив. Поэтому нужно понимать, что если исполнители заполняют в ИС только обязательную по закону информацию, то это влияет на качество информации в ИС и связь этой информации с реальной деятельностью организации.
В этом плане это опять-таки схоже с киберинфраструктурой, но только в сложном варианте. Во-первых, открытость научного сообщества, которое разрабатывает киберинфраструктуру, не имеет ничего общего с закрытостью госорганов и общественных организаций. Во-вторых, внедрение ИС в госорганах обязательное, а не добровольное, как на частных предприятиях. В третьих, на уровне общественных организаций есть диаметрально противоположные взгляды по тому, как надо оказывать помощь, и нет технической экспертизы по наладке и настройке ИС. Вдобавок, никто не хочет делиться информацией о том, у кого какие ресурсы есть, все организации конкурируют за одни и те же бюджетные средства, и это тоже накладывает отпечаток на внедрение ИС в госсекторе.
Похожая ситуация может происходить на одном предприятии, но в любом случае, даже на самом крупной предприятии есть единый центр, который может дать единое распоряжение по организации взаимодействия. В распределенной экосистеме такого центра принятия единых решений нет, что и приводит к кардинальным различиям в том, как различные организации используют одну и ту же ИС, какую информацию в нее вносят, что передают наверх и даже в том, работают ли они в ней вообще или просто ведут отчетность перед надзорными органами, а сами ведут дела на бумаге.
Контекст исследования
Исследование шло 1 год, проводилось множество интервью на всех уровнях - от исполнителей в некоммерческих организациях до служащих правительства штата Джорджия. Также был подробно опрошен поставщик ИС.
Если обобщить заданные вопросы, то их можно объединить в три больших вопроса:
1. Как каждая конкретная организация, на своем уровне, видит и использует ИС?
2. Как конкретно ИС пересекает границы между отдельными поставщиками и операторами услуг, региональными властями, правительством штата и государством и как поддерживает повестку этих организаций на каждом организационном уровне?
3. В чем состоят ключевые различие в том, как предполагалось будет использоваться ИС и как по факту она используется?
Происхождение ИС по управлению бизнес-процессами по обеспечению бездомных
До 2003 года не было никакой систематической отчетности в этой области, поэтому нельзя было оценить эффективность действующих программ по помощи бездомным. С 2003 года закон обязал штаты, муниципалитеты и некоммерческие организации собирать и предоставлять обязательную отчетность по программам помощи. В штате Джорджия сложилась особая ситуация, т.к. распространение получила одна ИС, в других штатах было закуплено множество различных ИС. Изучаемая ИС работала с середины 90-х, и некоммерческие организации, которые занимались помощью бездомным, согласовывали свои действия через эту ИС. Это наложило свой отпечаток на логику работу ИС, в частности, она была ориентирована на конкретные ситуации оказания помощи, а не на людей, которым оказывалась помощь, не на семьи и не на предотвращение бездомности. Автоматизация была оптимизирована на управление ночлежками.
После вступления законодательства в силу назначение ИС было изменено и она теперь должна была генерировать обязательную отчетность по оказанию помощи бездомным. Такое изменение назначения привело к задержке в реализации проекта 2 года, потому что пришлось перестраивать философию управления процессами.
Вторая проблема, которая возникла в ходе внедрения, заключалась в том, что логика обеспечения услуг сменилась логикой обеспечения исполнения требований законодательства, в результате организации стали меньше сотрудничать и стали более бюрократическими, стали защищать свои потребности в финансировании за счет бюджета, скрывать и утаивать информацию об имеющихся ресурсах.
Отдельные случаи оказания услуг стали намного менее важными, потому что отчетность требовала данных по демографии, а самих услуг стало куда больше. А сама структура данных, которая была построена от логики отдельных случаев оказания услуг, не позволяла построить качественную систему консолидации отчетности, тем более что сами организации за это время создали множество различных способов ведения записей о своей оперативной деятельности. Все это создавало множество случаев непонимания, несправедливости в распределении бюджетных средств и привело к разочарованиям в среде некоммерческих организаций.
Местный уровень
Некоторые некоммерческие организации принимали активное участие в разработке ИС. Для ряда организаций это был единственный инструмент управления данными, другие использовали бумажный документооборот, а в ИС вели только обязательную отчетность. Для большинства организаций использование ИС в основном было продиктовано необходимостью предоставлять обязательную отчетность, вести учетные данные по клиентам для того, чтобы отчитываться перед надзорными органами, обычно сразу на нескольких уровнях от муниципального до федерального. Трансформация из системы управления бизнес-процессами и кейсами в систему подачи отчетности не прошла для этих организаций бесследно, они были вынуждены создавать формы Excel и базы данных Access для составления этих отчетов. Понятно, что на такой шаг организации пошли от нужды, но само существование ручных процессов обработки данных поставило под вопрос целостность и доступность этих данных в самой ИС. Кроме того, при таком подходе именно сама форма отчетности, но никак не содержание стало приоритетом при работе с ИС.
Как нам объяснил директор компании, создавшей ИС, структура баз данных, которая лежала в ее основе, основывалась на информации вокруг оказания услуги, потому что именно так ранее координировались некоммерческие организации. Но даже и этот функционал использовался не всеми работники, которые были задействованы в работе над кейсами. Бывало такое, что в организации сидели работники на полную ставку или волонтеры, которые забивали в ИС данные из бумажных документов. Именно с организацией взаимодействия в ИС возникли наибольшие проблемы и для этого были две причины. Причина 1 - в целях защиты персональных данных информация была поделена на куски и данные по клиенту (например, его персональные данные и история обращений) хранились раздельно с разным уровнем доступа. Это усложнило получение полной информации по клиентам, что было важно при обработке повторных обращений. Вторая проблема была в некотором роде противоположностью первой, и она касалась отражения ресурсов некоммерческих организаций в общем доступе. В результате публикации активов всех организаций в общий доступ каждый стал видеть ресурсы каждого и некоторые организации получили потоки заявок на некоторые ресурсы, что нарушило их регулярную работу, и им пришлось перебрасывать клиентов из одного кабинета в другой.
Региональный уровень: планирование развития региона
На региональном уровне озабочены не столько эффективной работой на уровне отдельных некоммерческих организаций, сколько оказанием услуг особым сегментам крайне бедных и бездомных граждан. Кроме того, задачей регионального уровня было собрать вместе наиболее активных представителей местного уровня и заставить их говорить друг с другом.
На региональном уровне и выше не интересны операционные подробности, но нужна статистика по людям, которым оказали помощь. На региональном уровне наибольший интерес у пользователей ИС был к организации взаимодействия между операторами услуг и правительственными агентствами. Это взаимодействие диктовалось двухлетними планами развития. Офис мэра создавал рабочие группы и комитеты, целью которых являлось достижение заявленных уровней показателей региона. Это все накладывало отпечаток на то, какую информацию надо было вводить в ИС.
Этот баланс между реальной заботой о нуждающихся гражданах и стратегической работой лучше всего характеризует потребности пользователей регионального уровня в функционале ИС. Для поставщика ИС это означает, что надо увязывать требования 200 с лишним операторов услуг, а потом из введенных этими операторами данных генерировать отчетность, которая будет полезна на региональном и федеральном уровне.
Федеральный уровень: законодательство и измерение эффективности проводимой политики
На уровне штата ИС используется как агрегатор данных и потребность заключается в получении точных, полных и своевременных данных. Поэтому основная озабоченность пользователей на федеральном уровне заключалась в том, чтобы операторы услуг на местах на самом деле использовали ИС для работы и вводили данные. Иначе объем выделяемых бюджетных средств не соответствовал бы реальным потребностям в финансировании на местах и создало бы кризис ресурсного обеспечения в уже напряженной текущей ситуации. Кроме этого, пользователи на федеральном уровне были крайне обеспокоены соблюдением законодательства о защите персональных данных. Эта потребность в статистических данных и озабоченность в защите персональных данных граждан привела к перекосу в восприятии пользователями федерального уровня необходимого функционала системы. Им было практически все равно насколько она удобна и приемлема для обеспечения работы на местах, ключевым для них являлся объем и точность собираемой статистики.
Обсуждение
Наш разбор ситуации вокруг разделяемой ИС по управлению бизнес-процессами обеспечения бездомных показывает как вокруг нее появляются различные ожидания и интересы. И такая ситуация встречается все чаще по мере того, как все чаще ИС привлекаются для организации взаимодействия между различными операторами и госорганами.
Трансграничные объекты и классификации
Можно рассмотреть изучаемую ИС как трансграничный объект между гражданами, правительством, а также некоммерческими и муниципальными организациями, которые действуют как от лица правительства, так и от лица граждан.
В принципе, так изучаемая ИС и должна была работать - с одной стороны она должна была поддерживать ежедневную работу операторов услуг, при этом обеспечивать информацией региональный уровень об уровне этих услуг и обеспечивать информацией контур принятия законодательных решений.
Другим способом можно рассматривать изучаемую ИС в виде трансграничного объекта между масштабами. Но для этого ИС должна была обладать способностью порождать множественные представления хранимых данных и обеспечивать обсуждение и переговоры как вверх так и вниз по иерархическим уровням организаций.
Карлайл так характеризует трансграничные объекты: “Цена работы с новым для каждой группы не только в том, что им приходится изучать новое, но включает в себя и цену адаптации своих практик работы, приведение их в соответствие с полученными от другой группы знаниями на границе взаимодействия этих групп”. Другими словами, настоящая межфункциональная группа заставляет участников постоянно изменять свои практики работы по мере получения новой информации от других участников. Мало понять, что тебе пытаются сказать, надо еще и подумать, каких изменений это от тебя потребует, а потом еще и измениться. Это большой труд и трансграничный объект как раз уменьшает размер проблемы при такой сложной коммуникации.
Возвращаясь к рассматриваемой ИС, которая пересекает несколько организационных границ и является многомасштабной, то в данном примере ИС теряет основную функциональность и перестает качественно поддерживать ежедневную работу, а операторы услуг стараются только угадать чего хочет региональное и федеральное руководство. То есть низовые уровни изменяют свои практики, причем так, что гражданам становится хуже, но вот обратного процесса не происходит.
Продолжая цитировать Карлайла: “Не только сама коммуникация сложна, но также сложно улучшить качество обслуживания людей, потому что для того, чтобы достичь этого, надо как-то повлиять на другие функции и организационные уровни, которые и порождают отрицательные последствия для других из-за своего нежелания менять свои знания, а для этого если и есть, то лишь небольшое количество каналов”. Другими словами, чтобы качественно изменить услуги гражданам, в приведенном примере надо было менять способы работы на всех уровнях, чтобы низовые уровни не получали только ухудшение условий работы, рост бюрократии, неудобную для работы ИС, потому что это ухудшение в итоге привело к тому на верхнем уровне появилась недостоверная информация о том, что происходит “на земле”. Информация должна идти и сверху вниз и снизу вверх, а все организационные уровни должны изменять свои практики работы исходя из полученных новых знаний о работе всей системы.
В итоге все это приводит к тому, что ожидания между организационными уровнями расходятся, а ИС перестает быть трансграничным объектом, и становится инструментом надзора.
Перечитывая Ривердейла
Использование ИС действительно снизило повторный ввод персональных данных и упростило процесс получения услуги для обращающихся за помощью граждан, но вот польза от внедрения ИС для работников, которые занимаются делопроизводством, замылена размытой ответственностью и некорректным использованием системы в рамках экосистемы оказываемых услуг. В результате эффект внедрения сложно измерить, а выгоды сложно реализовать. После внедрения ИС экосистема операторов услуг во многом утратила дух низового взаимодействия из-за того, что ИС принуждала исполнителей к регуляторному соответствию, а не обеспечивала коллаборацию.
Кроме того, ИС не заменила существующие социальные каналы взаимодействия и поэтому поставщики и операторы услуг не воспринимали ее полезной в этом плане. Для них это был еще один набор отчетов, которые надо заполнить для начальства.
Полученные знания и опыт
Чтобы ИС подобного класса приносили ожидаемые выгоды, мы думаем, надо иметь куда более настраиваемые под конкретные нужды решения. В таком случае сценарии использования ИС могут сместиться от обеспечения регуляторного соответствия к подходу система-как-средство-коммуникации. Но к сожалению, у подобного подхода мало шансов на реализацию в такой зарегулированной среде и к тому же где найти технических специалистов, которые бы смогли обеспечить настройку этой системы под конкретные нужды “на земле”?
Кроме того, стало понятно, что у разных заинтересованных сторон принципиально разные представления о том, какие данные нужно хранить в системе, какая степень формализации процессов необходима, и в общем как найти тот баланс между локальным знанием, которое быстро меняется, и достаточно стабильными категориями данных, которые нужны для построения отчетности и направления развития разнообразной экосистемы.
И, наконец, есть соображения о том, как мы классифицируем работу, которая происходит на разных организационных уровнях, в разных масштабах. Примером может быть выбор что отслеживать - людей или случаи оказания помощи, федералам важно первое, а “на земле” важно второе. И такие выборы приводят к кардинальным последствиям, когда речь заходит о передаче данных из ИС от одного организационного уровня к другому. Например, в изучаемом случае установленная на старте внедрения жесткая таксономия услуг привела к тому, что по мере развития экосистемы и увеличения количества предоставляемых услуг, стало непонятно куда их вписывать. Метаданные перестали описывать данные и отчетность на разных уровнях попросту разошлась и потеряла смысл. В результате некоторые операторы перестали поддерживать каталоги услуг и попросту вели в ИС обязательную отчетность.
Выводы
ИС, которые пересекают границы организаций, относятся к особому классу систем, который сейчас слабо изучен. На внедрение таких систем влияет динамика власти, организационные политики, неравномерность распределения работы и выгод, особенно по мере специализации операторов услуг, и все это существует в жесткой регуляторной среде. Такая дихотомия создает совсем другой набор развилок при внедрении ИС, потому что нужно найти баланс между принуждением к внедрению ИС для обеспечения регуляторного соответствия и освоением функционала ИС операторами услуг для улучшения процесса оказания услуг.
Комментариев нет:
Отправить комментарий